พ.ร.บ. Climate Change ดันกลไกราคาคาร์บอน
จัดสรรโควตาปล่อยก๊าซเรือนกระจกภาคอุตสาหกรรม

·        พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จะเป็นกฎหมายหลักในการจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทย โดยจะวาง “ราคาคาร์บอนภาคบังคับ” เป็นกลไกหลักของไทย ผ่านมาตรการ TH ETS และภาษีคาร์บอน เพื่อเร่งการลดก๊าซเรือนกระจกสู่เป้าหมาย Net Zero ค.ศ. 2050 โดยคาดว่ากฎหมายจะประกาศใช้ราวไตรมาส 3 ปี 2570 และเริ่มใช้กลไกราคาคาร์บอนประมาณปี 2572–2573

·        ภาคอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานและปล่อยคาร์บอนสูงจะได้รับผลกระทบก่อน โดย TH ETS จะกำหนดโควตาการปล่อย GHG และผู้ประกอบการที่ปล่อยเกินต้องซื้อสิทธิหรือประมูลสิทธิเพิ่ม ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มวัสดุก่อสร้าง ปิโตรเคมีและเคมีภัณฑ์ รวมถึงพลังงานและสาธารณูปโภค ขณะที่การมีราคาคาร์บอนในประเทศช่วยนำไปลดภาระจากมาตรการต่างประเทศ เช่น EU CBAM ได้

·        ถึงแม้ต้องรอระยะเวลาการบังคับใช้กฎหมาย ผู้ประกอบการยังจำเป็นต้องเร่งลดการปล่อย GHG และต้องบริหารความเสี่ยงเชิงรุก เพื่อรองรับแรงกดดันจากมาตรการข้ามพรมแดน เช่น EU CBAM ที่เกิดขึ้นแล้วในปัจจุบัน และมีความเข้มงวดกว่ากฎหมายของไทย และหากผู้ประกอบการ โดยเฉพาะ SMEs ยังขาดเงินทุน เทคโนโลยี และองค์ความรู้ ต้นทุนอาจถูกผลักไปยังราคาสินค้า กระทบค่าครองชีพและความสามารถในการแข่งขัน ดังนั้นรัฐควรควบคู่การกำหนดราคาคาร์บอนกับมาตรการช่วยลงทุน ลดคาร์บอน และบรรเทาผลกระทบต่อครัวเรือนรายได้น้อย

พ.ร.บ. Climate Change สร้างกลไกลดคาร์บอนให้ประเทศไทย

พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ พ.ร.บ. Climate Change จะเป็นตัวช่วยสนับสนุนให้ประเทศไทยบรรลุเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net Zero) ภายในปี 2593 (ค.ศ. 2050) ภายหลังจากการปรับแผน NDC[1] เร็วขึ้น 15 ปี จากปี 2065 มาเป็นปี 2050

พ.ร.บ.ฯ จะบังคับให้ประเทศไทยมีกลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับ ได้แก่ (1) ภาษีคาร์บอน (Carbon Tax) และ (2) การกำหนดสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Thailand Emission Trading Scheme: TH ETS) ซึ่งส่งผลต่อต้นทุนอุตสาหกรรม โดยเฉพาะกลุ่มที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง อย่างไรก็ดี กลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับยังมีข้อดีที่ไว้ใช้ลดหย่อนภาระค่าธรรมเนียมที่ต้องเสียให้ประเทศที่ใช้มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM) ได้

ทั้งนี้ คาดว่า จะประกาศใช้ พ.ร.บ.ฯ ภายในไตรมาส 3 พ.ศ. 2570 และจะพิจารณาบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อเตรียมบังคับใช้กลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับของประเทศไทยประมาณ 2 ปีภายหลังการบังคับใช้ พ.ร.บ.ฯ (ประมาณ พ.ศ. 2572 - 2573)

ภาคการผลิตจะโดนจัดสรรโควตาปล่อยก๊าซเรือนกระจก

TH ETS จะส่งผลให้อุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงและใช้พลังงานมากจะเป็นกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายแรกในการถูกกำหนดโควตาการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยเมื่อถึงระยะที่ TH ETS บังคับใช้กับนิติบุคคลควบคุม (ระยะที่ 2) จะมีการกำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สามารถปล่อยได้ ผ่านกลไก TH ETS ซึ่งหากปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินโควตาที่ได้รับจัดสรร อาจจะต้องซื้อสิทธิจากนิติบุคคลอื่นที่สามารถลดการปล่อยของตัวเองจนน้อยกว่าที่ได้รับจัดสรรเพื่อมาชดเชย ซึ่งเป็นกลไกที่จะช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาพรวมของอุตสาหกรรมที่กำหนดได้

อย่างไรก็ดี  คาดว่าระบบ TH ETS จะเริ่มดำเนินการได้ตั้งแต่ปี 2572 เป็นต้นไป โดยจะทยอยเพิ่มความเข้มงวดโดยแบ่งออกเป็น 3 ระยะ ได้แก่ (1) ระยะการรายงานปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (2) ระยะการกำหนดโควตาการจัดสรรสิทธิ (3) ระยะการเพิ่มความเข้มงวดการให้สิทธิใน TH ETS  โดยแต่ละระยะอาจมีการดำเนินการช่วงละอย่างน้อย 2 ปี

อุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานสูงและ/หรือปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงจะโดนก่อน

            จากเกณฑ์เบื้องต้นที่จะใช้บังคับอุตสาหกรรมเป้าหมายที่เข้าข่ายมีความเสี่ยงหากมีการบังคับใช้ TH ETS จาก 2 เกณฑ์พิจารณา ได้แก่ (1) ปริมาณการใช้ไฟฟ้า และ (2) ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จะอยู่ในกลุ่มวัสดุก่อสร้าง ค้าส่งค้าปลีก อาหารและเครื่องดื่ม ปิโตรเคมีและเคมีภัณฑ์ พลังงานและสาธารณูปโภค สะท้อนจากสัดส่วนของบริษัทที่อยู่ในกลุ่มที่เป็น Top 10% บริษัทจดทะเบียนที่สอดคล้องตามเกณฑ์ 2 ข้อ อยู่ในกลุ่มอุตสาหกรรมดังกล่าว อย่างไรก็ดี อุตสาหกรรมเป้าหมายจะได้รับการพิจารณาภายหลังที่ พ.ร.บ. มีผลบังคับใช้

ผู้บริโภคโดนผลกระทบภาษีคาร์บอนด้วย

ในฝั่งการบริโภค พ.ร.บ. ฯ กำหนดให้มีกลไกราคาคาร์บอนอีกด้านหนึ่ง ได้แก่ ภาษีคาร์บอน ซึ่งในปัจจุบันที่เป็นส่วนหนึ่งในภาษีสรรพสามิต (ไม่ส่งผลต่อภาระภาษีของผู้บริโภค)  แต่หลังจาก พ.ร.บ. ฯ บังคับใช้ ภาษีคาร์บอนจะเป็นส่วนเพิ่มจากต้นทุนเดิมในสินค้ากลุ่มน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน รวมถึงผลิตภัณฑ์ที่ปล่อย CO₂ ผลิตภัณฑ์อื่นที่กำหนด ให้มีราคาสูงขึ้น

ภายใต้สมมติฐานการกำหนดอัตราภาษีคาร์บอนของไทยที่ 200 บาท/tCO₂e จะส่งผลให้ราคาน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมันจะมีเพิ่มขึ้นทันที 0.069 – 0.623 บาท/ลิตร ทั้งนี้ ราคาที่สูงขึ้นจากภาษีคาร์บอน ย่อมส่งผลต่อพฤติกรรมการใช้น้ำมันของผู้บริโภค  นอกจากนี้ พ.ร.บ. ฯ ยังเปิดช่องว่างให้บังคับใช้ภาษีคาร์บอนกับผลิตภัณฑ์อื่นที่มีการปล่อย CO₂ ด้วยเช่นกัน ดังนั้น สินค้าที่มีการปล่อย CO₂ จะมีราคาสูงขึ้น ส่งผลให้ผู้บริโภคและผู้ผลิตเลือกใช้และผลิตสินค้าที่มีการปล่อย CO₂ น้อยลงในที่สุด เนื่องจากอาจมีราคาถูกกว่า โดยคาดว่าจะเริ่มเก็บภาษีคาร์บอนได้ในปี 2572 เป็นต้นไป

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาในเชิงแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ อัตราภาษีคาร์บอนที่ 200 บาท/tCO2e อาจยังอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ ซึ่งในเบื้องต้นอาจเหมาะในฐานะการกำหนดราคาเริ่มต้นของภาครัฐเพื่อช่วยเปลี่ยนผ่าน และไม่ให้ส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพประชาชน อีกทั้งเปิดโอกาสให้ภาคธุรกิจได้ปรับตัว และให้ภาครัฐสามารถปรับอัตราราคาคาร์บอนให้สูงขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไปในภายหลังได้

ข้อดีของการบังคับใช้กลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับ

            นอกเหนือจากการใช้ระบบ ETS และภาษีคาร์บอนเพื่อปรับพฤติกรรมการผลิตและบริโภคสินค้าที่มีการปล่อย CO₂ แล้ว กลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับยังสามารถใช้เพื่อหลีกเลี่ยงการถูกเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากมาตรการของประเทศคู่ค้า เช่น มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (EU CBAM) ของสหภาพยุโรป ที่การจ่ายต้นทุนทางคาร์บอนในประเทศจะช่วยลดภาระค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่จะต้องจ่ายให้กับประเทศคู่ค้า และลดการสูญเสียความสามารถในการแข่งขันกรณีต้องส่งออกสินค้าไปยังประเทศที่มีความเข้มงวดด้านสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้ ต้นทุนคาร์บอนที่จ่ายในประเทศดังกล่าว จะถูกนำไปใช้ประโยชน์ต่อลดการปล่อย GHG ในประเทศ ผ่านกองทุนภูมิอากาศได้อีกทาง

ภายใต้ TH ETS ผู้ประกอบการไทยต้องทำอะไร

ผู้ประกอบการมีหน้าที่จัดการปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของตนเองให้อยู่ในขอบข่ายของโควตาที่ได้รับการจัดสรรสิทธิ หากปล่อยเกินสามารถซื้อสิทธิการปล่อยจากผู้ประกอบการอื่น หรือประมูลเพิ่มเติมจากรัฐเพื่อมาชดเชยในส่วนที่ปล่อยเกินโควตาได้ โดยการซื้อขายสิทธิ ETS ในตลาดต่างประเทศมีราคาราว 0.7 - 99.3 ดอลลาร์สหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (ประมาณ 24 – 3,270 บาท) ซึ่งแตกต่างไปตามความเข้มงวดของนโยบายการควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของแต่ละประเทศ ซึ่งส่วนของประเทศไทยต้องรอพิจารณานโยบายของภาครัฐว่าจะดำเนินการอย่างไร

ปัญหาคือหากผู้ผลิตยังไม่พร้อม ผู้บริโภคจะได้รับผลกระทบมาก

ในระยะเปลี่ยนผ่าน ผู้ประกอบการไทยจำนวนหนึ่งอาจยังมีข้อจำกัดทั้งด้านเงินทุน เทคโนโลยี และองค์ความรู้ในการลดคาร์บอน โดยเฉพาะผู้ประกอบการระดับ SMEs โดยหากภาคธุรกิจไม่สามารถปรับเปลี่ยนเพื่อลดคาร์บอนได้ ต้นทุนดังกล่าวมีโอกาสถูกส่งผ่านไปยังราคาสินค้าและบริการ ทำให้ผู้บริโภคจะเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากผลของมาตรการที่ต้องการเปลี่ยนผ่านไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ

ทั้งนี้ ผลกระทบที่เกิดขึ้นอาจไม่เท่ากันในแต่ละกลุ่มสินค้า โดยเฉพาะสินค้าที่ใช้พลังงานสูงหรือมีคาร์บอนเข้มข้น จะมีแนวโน้มเผชิญแรงกดดันด้านต้นทุนมากกว่า ดังนั้น ความท้าทายของภาครัฐไม่ใช่เพียงการกำหนดกลไกราคาคาร์บอนให้เกิดขึ้น แต่ต้องออกแบบช่วงเปลี่ยนผ่านให้เหมาะสมด้วย ทั้งการให้เวลาผู้ประกอบการปรับตัว สนับสนุนการลงทุนในเทคโนโลยีลดคาร์บอน และลดผลกระทบต่อครัวเรือน โดยเฉพาะกลุ่มรายได้น้อย

หากออกแบบมาตรการได้ดี ราคาคาร์บอนจะทำหน้าที่เป็นแรงจูงใจให้ทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคปรับพฤติกรรม แต่หากต้นทุนการปรับตัวสูงเกินไปหรือเกิดขึ้นเร็วเกินไป ก็อาจสร้างแรงกดดันต่อค่าครองชีพและความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจได้